Generell hohe Integrationsfähigkeit, nicht aber in sozialpolitischen Fragen

Eine kurze Bilanz der Politik von Regierung und Parlament anhand der Volksabstimmungen zwischen 1995-1999

Stand: 14. Juni 1999

Claude Longchamp, Co-Leiter des GfS-Forschungsinstituts

Trotz des Dämpfers am jüngsten Abstimmungswochenende können Regierung und Parlament auf eine erfolgreiche Abstimmungsbilanz in der Legislaturperiode 1995 bis 1999 zurückblicken. 24 eigene Vorlagen in Form von Verfassungs- oder Gesetzesänderungen kam zur Volksabstimmung, und in 18 Fällen konnte dafür eine Mehrheit der Stimmenden gewonnen werden. Bei allem 10 Volksinitiativen, die seit den letzten Nationalratswahlen zur Volksabstimmung kamen, scheiterten die Komitees gegen die ablehnende Haltung von Bundes-, National- und Ständerat. Gerade im Zeitvergleich zeigt sich die relativ hohe Integrationsfähigkeit von Regierung und Parlament seit den letzten Nationalratswahlen, wenn sich auch namentlich in Fragen der Sozial- bzw. Wirtschaftspolitik eine Polarisierung mit Gruppen auf beiden Seiten abzeichnet, denen eine Verweigerungsmacht zukommt.

Vier Parteien bilden gesamtschweizerisch gesehen die Regierung. Zusammen repräsentieren die SPS, die FDP, die CVP und SVP seit den Nationalratswahlen 1995 73,7 Prozent der Wählenden. Die politisch breite Abstützung der Landesregierung in der Konkordanz führt aber dazu, dass sich in Sachfragen erhebliche Unterschiede ergeben, was sich namentlich in abweichenden Positionen und Parolen von Regierungsparteien auch nach politischen Entscheidungen von Regierung und Parlament ausdrückt. Die Opposition ist dabei allerdings eher punktuell denn systematisch erfolgreich: Im Schnitt mobilisierte sind 36 Prozent der Stimmenden, und nur in einem Sechstel der Entscheidungen reichte es für eine Mehrheit gegen Regierung und Parlament. Auf hohem Niveau rückläufig ist seit 1995 auch die Zahl der Abstimmungsvorlagen, insbesondere auch der ergriffenen Referenden, und schliesslich sank auch die Beteiligung an den Urnengängen seit den Nationalratswahlen von durchschnittlich 44 auf 39 Prozent. Mittelfristig gesehen ergibt sich demnach eine eher grössere Integrationsfähigkeit der Konkordanzregierung, wenn auch unübersichtlich ist, dass namentlich 1999 die Opposition nationalkonservativer Natur unter dem Eindruck des "Kosovo"-Krieges und der Flüchtlingsbewegungen in der deutschsprachigen Schweiz neuen Auftrieb bekommen hat, die das innenpolitische Klima erheblich polarisiert und dabei ist, eine Repolitisierung der Verhältnisse in Gang zu setzen.

Erfolge vor allem bei Verfassungsänderungen und gegen Volksinitiativen

Bei den Verfassungsänderungen, die Regierung und Parlament in den letzten vier Jahren vorschlugen, waren sie in der Volksabstimmung 12 Mal erfolgreich. Die einzige Niederlage gab es am 10. März 1996 bei der beantragten Aufhebung den kantonalen Zuständigkeit für die persönliche Ausrüstung der Armeeangehörigen, als nur 43.9 Prozent ihre Position unterstützen; Opposition entstand der Vorlage vor allem wegen Bedenken der Arbeitsplatz-Sicherheit und förderalistischen Vorbehalten. Die stärkste Zustimmung gab es allerdings auch am gleichen Tag, als der Übertritt der Gemeinde Vellerat zum Kanton Jura mit 91,7 Prozent angenommen wurde. Stellt man auf alle Verfassungsänderungen ab, die Regierung und Parlament vorschlugen, unterstützten sie jeweils 72,2 Prozent der Stimmenden.

68,5 Prozent der jeweils teilnehmenden Stimmberechtigten folgten der Ablehnung von Volksinitiative durch Regierung und Parlament, die bei diesem Vorlagentyp einhellig war. Die stärkste Unterstützung von Regierung und Parlament ergab sich beim Exportverbot von Kriegsmaterial am 8. Juni 1997, als fast 78 Prozent namentlich auch aus Arbeitsplatz-Überlegungen gegen das Begehren votierten. Relativ knapp war die verwerfende Mehrheit dagegen am 1. Dezember 1996 bei der Volksinitiative, die einen Einwanderungsstopp von AsylbewerberInnen verlangte (53.6 % Nein), sowie bei der Volksabstimmung vom 27. September 1998 über die Volksinitiative zur Verhinderung der Erhöhung des Frauenrentenalter (58,5 % Nein) bzw. bei der Hauseigentümer-Initiative am 7. Februar 1999 (58,7 % Nein). Damit gehören ausgewählte, symbolträchtige Wertfragen einerseits, Umverteilungen materiell relevanter Rechte anderseits zu den herausforderndsten Themen, die mittels Volksinitiativen vorgetragen werden konnten. Eher neu ist, dass Volksbegehren auch von rechts lanciert werden und nebst dem Gewerkschaftsbund und der SPS auch Organisationen wie der Hauseigentümerverband oder die SVP seit 1996 zu potentiell "initiativfähigen" Akteuren avancierten.

Das fakultative Referendum als hauptsächliche Herausforderung der Regierungstätigkeit

Die eigentlichen Schwierigkeiten für Regierung und Parlament entstehen aber nach wie vor aufgrund des fakultativen Referendums gegen Gesetzesbeschlüsse. Trotz der breiten parteipolitischen Abstützung des Bundesrates und der Erfolge bei den andern Art von Abstimmungsvorlagen hängen die Erfolge in dieser Frage vor allem von der Themenstellung ab.

Durchgesetzt haben sich Bundesrat und die Bundesversammlung zwischen 1995 und 1999 in den Referendumsentscheidungen bei den dringlichen Massnahmen im Asyl- und Ausländerbereich mit 70,9 Prozent sowie bei der Revision des Asylgesetzes mit 70,6 Prozent. Deutliche Mehrheiten gab es auch bei Zweitauflage des Arbeitsgesetzes mit 63,4 Prozent "Ja", bei der Umsetzung der Leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe mit 57,2 Prozent Zustimmung und beim Raumplanungsgesetz mit einer Zustimmung von 55,9 Prozent.

An der Opposition im oder ausserhalb des Parlamentes klar gescheitert sind dagegen die Gesetzesvorhaben zur Revision der IV-Rente, insbesondere wegen der Viertelsrente, die nur 30,4 Prozent der Stimmenden hinter sich wusste. Ähnlich gering war die Zustimmung beim Arbeitsgesetz mit 33 Prozent. Beiden Vorlagen eigen war ein Novum, dass sie nämlich von Bundesrat und Parlament kaum mehr verteidigt wurden, - bei der IV-Rente in Voraussicht der kommenden Entscheidung, beim Arbeitsgesetz als Protest gegen die Änderungen, welche das Parlament vorgenommen hatte.

Gescheitert sind in der laufenden Legislaturperiode aber auch verschiedene Reformvorhaben wie die Mutterschaftsversicherung einem nur mindertheitlichen "Ja"-Anteil von 39 Prozent respektive die Regierungs- und Verwaltungsreform, die es auf 39,4 Prozent Befürwortung brachte. Ganz knapp negativ fiel der Volksentscheid bei der Revision der Arbeitslosenversicherung mit 49,2 Prozent Zustimmung aus.

Seit den letzten Nationalratswahlen ihre Referendumsfähigkeit unter Beweis gestellt haben damit

• das Referendumskomitee aus Behindertenorganisationen im IV-Bereich,
• der Schweiz. Gewerkschaftsbund, unterstützt von den Kirchen, dem Christlich-nationalen Gewerkschaftsbund, und Frauenorganisationen bei der Liberalisierung des Arbeitsrechts,
• die Arbeitgeber, der Schweiz. Gewerbeverband, die Wirtschaftsförderung und die Junge SVP beim Aufbau des Sozialstaates,
• Arbeitslosenkomitees, die Gewerkschaften und die SPS bei Abbaumassnahmen der Arbeitslosenversicherung.

Bei beiden letzten Akteuren und Themen ist die Bilanz allerdings nicht einheitlich, folgten doch die Stimmenden der "Nein"-Parole der Arbeitslosenkomitees bei der Zweitauflage des Arbeitsgesetzes nicht mehr, und reüssierte die Zürcher SVP mit ihrer Opposition gegen die neue Bundesverfassung ebenso wenig.

Sozial- und wirtschaftspolitische Fragen mit der grössten Polarisierung

Am geringsten ist der sachpolitische Konsens momentan bei Fragen der Sozial- und Wirtschaftspolitik, wo die Regierungspolitik durch referendumsfähige Gruppierung auf beiden Seiten bestritten werden kann. Bei klaren Abbautendenzen in den Sozialversicherungen bzw. gegenüber deutlichen Liberalisierungstendenzen im Wirtschaftsrecht können die Interessenorganisationen der Betroffenen, unterstützt von der Linken und den Kirchen blockieren, während bei Auf- oder Ausbautendenzen im Bereich der Sozialversicherungen die Verhinderungsmacht bei den Wirtschaftsverbänden angesiedelt ist.

Die Schwäche der Integrationsfähigkeit gerade in sozial- und wirtschaftspolitischen Fragen darf nicht verallgemeinert werden. Nach einer längeren wirtschaftlichen Stagnation ergeben sich gerade in dieser Frage konträre Vorstellungen über die Zukunft, die sich auf die Politikformulierung auswirken, die Entscheidfindung beeinflussen und in der Referendumsdemokratie auch mit der spezifischen Opposition rechnen müssen.

Ein genereller Krisenbefund ergibt sich aus der Polarisierung in Fragen der Sozial- und Wirtschaftspolitik nicht, stellt doch eine mittlere Unterstützung von Regierungsvorlagen von 64 Prozent einen Spitzenwert dar, der einzig in den Jahre 1959-63 bzw. 1971-75 schon erreicht worden war. Insbesondere gegenüber der letzten Legislatur ergibt sich bei einer wieder etwas sinkenden Zahl an Volksabstimmungen eine wachsende Zustimmung von durchschnittlich 3 Prozentpunkte.

Die Statistik legt drei Gründe für die relativ hohe Erfolgsquote von Bundesrat und Parlament offen: Zuerst ist die Unterstützung relativ hoch, weil es in den letzten vier Jahren zu relativ zahlreichen Verfassungsänderungen mit wenig Opposition kam. Eine zweite Erklärung ergibt sich aus der Zustimmung zu Volksinitiativen. Sie war in den letzten vier Jahren so tief wie seit 1983 nicht mehr, als die oppositionelle Politisierung über den postmateriellen Wertwandel einsetzte. Ein dritter Grund schliesslich kann in der Reduktion der Politikbereiche gesehen werden, die bevölkerungsseitig stark umstritten sind. Gegliedert nach Sachgebieten, ergeben sich jüngst durchwegs positive Bilanzen von Regierung und Parlament in der Finanzpolitik, der Verkehrs-, Technologie- und Landwirtschaftspolitik sowie bei der Drogen- resp. Asylpolitik.

Bilanz

Die Bilanz von Regierung und Parlament in den Volksabstimmungen weist überwiegend Stärken aus. Allerdings ergibt sich eine Schwäche, den schwindenden politischen und gesellschaftlichen Konsens in sozial- und wirtschaftspolitischen Fragen, die beim schwierigsten Entscheidungsinstrument für die Regierungspolitik, dem fakultativen Gesetzesreferendum, schnell und drastisch zum Ausdruck kommt. Dies hat allerdings bisher nicht zu einem Einbruch der Unterstützung von Bundes-, National- und Ständerat geführt, wie in der zweiten Hälfte der 80er Jahre, wenn sich auch politische Polarisierungen zwischen Links und Rechts sowie gesellschaftliche Spaltungen zwischen den Sprachregionen abzeichnen.

Legislaturbilanz 1995-1999 zur Stimmbeteiligung.