Trends in der Stimm- und Wahlbeteiligung in der Schweiz

Stand: 14. Juni 1999

Claude Longchamp, Co-Leiter des GfS-Forschungsinstituts

Die politische Beteiligung in der Demokratie

Die sinkende Wahlbeteiligung

Die schwankende Stimmbeteiligung

Trends während der laufenden Legislaturperiode

Kantonale Eigenheiten während der laufenden Legislatur

Thesen zu den Trends in der Stimm- und Wahlbeteiligung

Die politische Beteiligung in der Demokratie

In Demokratien kommt der Wahl der Regierung oder des Parlamentes eine besondere Bedeutung zu. Die Bevölkerung hat die Möglichkeit, ihre politische Vertretung selber zu bestimmen und damit Entscheidungen, die von öffentlichem Belang sind, zu steuern. Die Legitimation der Volksvertretung entsteht dadurch, dass die ursprüngliche Rechte delegiert werden. Ausgedrückt wird dies im Wahlentscheid - und zwar in doppelter Hinsicht: durch die inhaltliche Ausrichtung und durch die Beteiligung als solcher.

Vor allem in Übergangsphasen zur Demokratie hängt die Legitimation demokratischer Wahlen erheblich von der Teilnahmehöhe ab. Deshalb sind die BürgerInnen-Rechte nicht selten auch BürgerInnen-Pflichten. Entsprechend bezeichnet man Wahlen bei einer hohen Beteiligung als "breit abgestützt", während der Verdacht einer "wenig gesicherten" Entscheidung schnell aufkommt, wenn die Teilnahme gering bleibt. Aktuell lässt sich das am besten an den Wahlen ins Europäische Parlament verfolgen, wo die geringe Beteiligung gerne als Argument gegen die Repräsentativität des Gremiums verwendet wird.

In etablierten Demokratien ist die Kritik an tiefen Beteiligungsraten geringer. Das System als solches steht weniger zur Debatte. Vielmehr gibt es eine andere Qualifizierung der politischen Beteiligung: Argumentiert wird hier, dass eine hohe Beteiligung als reines Ritual die Qualität demokratischer Entscheidung durchaus auch nachteilig beeinflussen kann. Entsprechend rückt die Effektivität als Kriterium neben die Legitimation. Demnach kann durchaus Sinn machen, von einer "besseren" Entscheidung zu sprechen, wenn möglichst viele das Wahlrecht haben, vor allem aber jene davon Gebrauch machen, die auch eine eigene Meinung haben bzw. sich eine solche gebildet haben.¹

Namentlich in direkten Demokratien bekommt diese Optik eine zusätzliche Rechtfertigung, sind doch die Ansprüche an die BürgerInnen bezüglich Intensität und Komplexität von Entscheidungen höher. Eine permanent hohe Beteiligung kann auch ein Problem sein, sind doch permanent hohe Beteiligungsraten nur bei einer hohen Konfliktintensität wahrscheinlich resp. wächst mit ihnen die Wahrscheinlichkeit, dass die Entscheidung auf einem durchschnittlich geringeren Informationsstand basiert. Das Ideal der direktdemokratischen Partizipation kann sich deshalb nicht an einer möglichst vollständigen Abstimmungsbeteiligung ausrichten.²

Das Interessante an der Entwicklung in der Schweiz ist, dass einerseits die Wahlbeteiligung analog zu den Trends in anderen fortgeschrittenen Demokratie sinkt, anderseits die Stimmbeteiligung variabel ist. Im Mittel haben sich beide Beteiligungsraten weitgehend angeglichen.³ Betrachtet man zudem die regionale Streuung der Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen entsteht sogar der Eindruck, dass sich zusehends unterschiedliche Beteiligungskulturen differenzieren:

• die traditionelle Beteiligungskultur, die auf Wahlen ausgerichtet ist und Volksabstimmungen distanziert gegenüber steht,
• die erweiterte Beteiligungskultur der direkten Demokratie, die kaum zwischen beiden Ausrichtungen unterscheidet, und
• die partizipative Beteiligungskultur, die direkten Entscheidungen einen deutlich höheren Stelenwert beimisst als der Bestimmung von VolksvertreterInnen.

Die sinkende Wahlbeteiligung

In international vergleichenden Studien wird die wichtigste Ursache für die verbreitete Entwicklung der sinkenden Wahlbeteiligung seit den 60er oder 70er Jahren in der Individualisierung der sozialen Beziehungen geortet.⁴ Rückläufig ist in vielen Gesellschaften der Kirchgang, abnehmend sind Gewerkschaftsbindungen, und Vereinsmitgliedschaften entstehen mehr aus individuellen Freizeitbedürfnissen. Politische Milieu- oder Lagerzugehörigkeit verliert damit an Bedeutung, was sich auf die politische Mobilisierung, die in erster Linie durch äusserliche Merkmale bestimmt ist, nachteilig auswirkt.⁵

In der Schweiz gibt es seit längerem verschiedenste Hinweise, welche den allgemeinen Zusammenhang bestätigen.⁶ Für die Erklärung der Wahlbeteiligung als solcher genügen aber Analysen, die ausschliesslich vom Einzelnen ausgehen nicht. Vielmehr braucht es auch Betrachtungsweisen, die auf der Systemebene ansetzen. Drei schweizerische Besonderheiten kommen hier hinzu, um den im internationalen Vergleich deutlich früher Rückgang, das beträchtlichere Ausmass der Veränderungen und die insgesamt tiefere Beteiligung zu erklären.

• Bei den spezifisch schweizerischen Erklärungen sei zunächst auf den Abbau wirtschaftlicher und kultureller Konflikte seit den 20er Jahren mit der Herausbildung einer konsensorientierten politischen Kultur verwiesen, die auf Wirtschaftsorganisationen und gesellschaftliche Institutionen auszustrahlen begann. Insgesamt hat dies die Mobilisierungsfähigkeit von Parteien negativ beeinflusst. Namentlich die Etablierung der politischen Konkordanz auf der gesamtschweizerischen Regierungsebene hat zudem die Bedeutung von Parlamentswahlen in der Schweiz relativiert.⁷ Speziell in kleinen Wahlkreisen kommt hinzu, dass mit der Möglichkeit von Absprachen unter den Parteien die Wahlchancen von KandidatInnen erheblich eingeschränkt und damit der Charakter der Wahl auch wesentlich verändert werden können.
• Die zweite Eigenheit der politischen Beteiligung in der Schweiz leitet sich aus der ausgebauten resp. seit den 70er Jahren auch intensivierten Nutzung der direkten Demokratie ab. Die Möglichkeit, unabhängig von Wahlentscheidungen die Politik via Volksinitiativen und Referenden mitsteuern zu können, verringert die Notwendigkeit der Teilnahme an Wahlen. Vielmehr ist die Beteiligung an Sachabstimmungen ein wesentlich effektiveres und differenzierter wirkendes Mittel der politischen Meinungsäusserung, was insbesondere die politisch engagierteren BürgerInnen anspricht, während wenig politisierte Menschen aus Überforderung den Entscheidungen vermehrt fernbleiben. Tendenziell wächst damit die Kluft in der politischen Artikulation entlang des politischen Interesses.⁸
• Die dritte Besonderheit in der Erklärung der Wahlbeteiligung in der Schweiz leitet sich aus der vergleichsweise späten Übergang vom Männer- zum Erwachsenenwahlrecht ab. Mit der Einführung des Frauenstimm- und wahlrechts 1971 sank die Teilnahmequote nochmals etwas ab. Entscheidend hierfür ist, dass bei Frauen eine Eigenheit der männlichen Beteiligung kaum ausgeprägt ist. Entstand eine überdurchschnittliche Teilnahme an politischen Entscheidungen bei Männern vor allem mit dem Alter, finden sich entsprechende Zusammenhänge bei Frauen nur bedingt. Vielmehr zeigten gerade die älteren Frauen nach der Einführung des Frauenstimmrecht eine geringere Bereitschaft, ihr bisher eingeübtes Verhalten zu ändern. Stärker als bei Männern wird bei Frauen die Beteiligung dafür durch bildungs- und berufsmässige Einflüsse bestimmt, wobei sich die geringe sozio-ökonomische Integration der Frauen nachteilig auf die politische Beteiligung auswirken.⁹

Alles in allem hat sich aufgrund der beschriebenen allgemeinen und spezifischen Gründe für das Sinken der Wahlbeteiligung ein Kern des heutigen Elektorates bei gesamtschweizerischen Parlamentswahlen herausgebildet, der durch eine immer noch überdurchschnittliche Nähe zu Parteien gekennzeichnet ist. Vorherrschend ist auch eine auf politische Institutionen gerichtet Aufmerksamkeit, wobei sich Beteiligungen aus Tradition und Interesse mischen. Das minimale resp. maximale Potential bei gesamtschweizerischen Parlamentswahlen kann denn auch recht präzise bestimmt werden:¹⁰

• Aktuell liegt das Maximum bei 50 bis 55 Prozent, wobei 35 bis 40 Prozent recht regelmässig teilnehmen, und sich 10-20 Prozent in Abhängigkeit der konkreten Wahlsituation entscheiden.
• 45 bis 50 Prozent haben sich an der Mehrzahl der letzten eidg. Wahlen nie beteiligt.

Dieses Muster hilft die, Beteiligung seit Einführung des Frauenwahlrechts zu beschreiben. Ohne spezifische Spannungen über den Wahlausgang sind überdurchschnittliche Mobilisierungsquoten in zeitlicher und räumlicher Hinsicht unwahrscheinlich. Treten wie zu Beginn der 80er Jahre mit der Ökologie-Frage neue Konflikte auf, können via solche neue Parteien entstehen, die zusätzliche WählerInnen mobilisieren, womit der Rückgang im Einzelfall gestoppt werden kann.¹¹

1995 beteiligten sich 42,3 Prozent an den Nationalratswahlen. Damit wurde der bisherige Tiefststand erreicht.¹² Aktuelle Erhebungen im Rahmen des "Wahlbarometers" sprechen dafür, dass eine maximal gleiche Proportion momentan die Absicht hat, bei den Nationalratswahlen 1999 sein Stimme abzugeben.¹³

Die schwankende Stimmbeteiligung

Bezieht man sich einzig auf die Stimmbeteiligung in der Schweiz, kann kein so klares Robot-Bild der aktiven und passiven BürgerInnen skizziert werden: Vielmehr zeichnen sich immer mehr vier Typen von materielle bestimmten Verhaltensweise ab, für die jeweils spezifische BürgerInnen stehen:

• solche, die regelmässig oder praktisch konstant an eidgenössischen Volksabstimmungen teilnehmen und ein ähnliches Profil wie die Kerngruppe der WählerInnen kennen;
• solche, die sich selektiv beteiligen, wobei sie vor allem aufgrund des Standes ihrer eigenen Meinungsbildung an Entscheidungen teilnehmen oder ihnen auch fern bleiben,
• solche, die der Politik distanziert bis ablehnend gegenüberstehen, überwiegend passiv sind, bei exemplarischer Mobilisierung aber ein erhebliches Protestpotential darstellen können, sowie
• solche, die eigentlich nie an Volksabstimmungen teilnehmen.

Die beiden extremen Gruppen entsprechen weitgehend dem, was man als Pole bei der Wahlbeteiligung kennt. Bezogen auf Abstimmungen sind sie allerdings kleiner. Nie an Abstimmungen beteiligen sich höchstens 2 von 10 BürgerInnen. Konstant dabei sind dagegen maximal 3 von 10. Die übrigen 5 von 10 verteilen sich auf die beiden mittleren Typen, das heisst, die selektiv Teilnehmenden und das Protestpotential, das sich aber nur ausnahmsweise mobilisieren lässt.

Die grössten Unterschiede in der Verteilung der Typen ergeben sich entlang schichtspezifischer Variablen,¹⁴ indem die dauerhafte Abwesenheit bei AbsolventInnen nur der obligatorischen Schulen höher ist, während namentlich Personen mit einer universitären Ausbildung verstärkt an Volksabstimmungen teilnehmen. Weiter kann gelten, dass die Beteiligung in Abhängigkeit von Geschlecht und vom Alter variiert. Frauen gehen im Schnitt etwas weniger stimmen, während insbesondere Personen über 50 Jahren zu den regelmässigsten UrnengängerInnen zählen. Immerhin gilt auch hier, dass die politischen Orientierungen die wichtigsten intervenierende Variablen sind, während die Themen der Abstimmungen, bzw. ihre Thematisierung zu den spezifischen Bestimmungsgründe der Beteiligung gehören.¹⁵ So kann es im Einzelfall durchaus sein, dass sich die Beteiligungswerte für die Geschlechter oder das Alter angleichen.¹⁶

Greift man das politische Interesse als der wichtigste Bestandteil im Set der politischen Orientierungen heraus, lässt sich die Bedeutung dieser intervenierenden Variable für die Stimmbeteiligung illustrieren. Person mit einem ausgesprochenen politischen Interesse gehörten während der ganzen Legislatur zu den überdurchschnittlichen TeilnehmerInnen; umgekehrt blieb die Beteiligung stets unter dem Schnitt, wenn es sich um Personen handelt, die von sich sagen, sie seien eher nicht in an politischen Fragen interessiert. Bei der ersten Personengruppe resultieren geschätzte Beteiligungswerte von 50-80 Prozent, während bei der letzteren die Partizipationsraten zwischen 10 Prozent und maximal einem Drittel schwanken. Die Spannweite ist dabei nicht ganz konstant, sondern variiert in Kombination mit den Themen; am grössten war sie Ende 1998, als über die Finanzierung des Öffentlichen Verkehrs entschieden wurde.

Politisch betrachtet gilt, dass bei einer tiefen Beteiligung Personen mit einer relativ starken Ausrichtung an Parteien analog zum Sockel der WählerInnen dominieren, auch wenn diese im Einzelfall gegen die Stimmempfehlung der bevorzugten Partei Stellung nehmen. Demgegenüber steigen die Zahl und der Anteil gänzlich parteiungebundener BürgerInnen im Abstimmungselektorat an, wenn die Gesamtbeteiligung überdurchschnittlich ist. So bekundeten am 27. September 1998, als die Teilnahme ihren Höhepunkte erreichte, 51 Prozent der Beteiligten, keiner Partei nahezustehen. Bei der Abstimmung vom 1. Dezember 1996 waren es 47 Prozent, während der Anteil bei der tiefsten Beteiligung Mitte 1996 gerade 38 Prozent betrug.

Im Mittel beträgt die Stimmbeteiligung in der Schweiz Ende der 90er Jahre rund 40 Prozent. Klare zeitliche Trends, wie wir sie für die Wahlbeteiligung festhalten können, ergeben sich nicht. Die Themen der Abstimmungen resp. deren Thematisierung bleiben das zentrale Elemente, welches die Höhe der Beteiligung bestimmt. Entsprechend variiert die Teilnahmehöhe von Fall zu Fall, aber auch im Mittel einer Legislatur. Dies gilt im wesentlich auch für die ganze Phase seit Etablierung der Konkordanz-Regierung.¹⁷

Vergleicht man die Charakteristiken des Elektorates bei Abstimmungen und Wahlen, dürfte diese bei einer mittleren Stimmbeteiligung am ähnlichsten mit jenem bei gesamtschweizerischen Wahlen sein. Bei Wahlen kommen noch stärker Beteiligungswerte aus Tradition oder Ritual hinzu, während dies namentlich bei alltagsfernen Abstimmungsthemen nicht mehr der Fall ist. Bei Abstimmungen muss klar zwischen mobilisierenden und nicht-mobilisierenden Themen unterschieden werden, indem bei ersteren nicht die äusseren Bestimmungsgründe wie die Parteizugehörigkeit oder die soziale Kontrolle zur Beteiligung führen, sondern das eigene Interesse an der Themenstellung. Das Elektorat bei einer mobilisierenden Abstimmung ist damit tendenziell individualistischer und situativer bestimmt, weshalb es auch schwieriger einzuschätzen ist.

Trends während der laufenden Legislaturperiode

Analysiert man die Entwicklung der Stimmbeteiligung seit den letzten Nationalratswahlen genauer, trifft der Mittelwert von rund 40 Prozent zu, ohne dass es einen einheitlichen Trend gibt:

• Vor allem 1996 befand sich die Stimmbeteiligung aufgrund der schockartig über die Schweiz hereinbrechenden Ereignisse im Zusammenhang mit der Globalisierung von Wirtschaft und Kommunikation in einer Phase des tendenziellen Erlahmens politischer Aktivitäten. Verstärkt durch eine Reihe von Abstimmung über weniger bedeutsame Gegenstände führte diese Tendenz zu einem Absinken der Stimmbeteiligung an den beiden ersten Abstimmungssonntagen dieses Jahres auf rund 30 Prozent.
• Gegenüber den Tendenzen der Globalisierung staute sich aber auch ein erheblicher Protest auf, der sich Ende 1996 in voller Stärke bei der Volksabstimmung über das revidierte Arbeitsgesetz einerseits, die Asylpolitik anderseits entlud. Diese Abstimmungskombination mobilisierte verstärkt, beiligten sich doch fast 50 Prozent der StimmbürgerInnen an der Entscheidung. Die Verwerfung der behördlichen Entscheidung zur Liberalisierung des Arbeitsgesetzes fiel auch exemplarisch deutlich aus, während die Kritik an der Asylpolitik nicht mehrheitsfähig war, immerhin aber einen Achtungserfolg verbuchen konnte.
• In der Folge pendelte sich die Stimmbeteiligung wieder recht nahe beim Legislaturmittel ein. Die Beteiligungswerte schwanken zwischen 35 und 40 Prozent, schwellten aber bei der am meisten umstrittenen LSVA-Entscheidung auf einen Teilnahmewert von knapp 52 Prozent an.

Tendenzen der unterschiedlichen Beteiligung ergeben sich aber nicht nur nach Abstimmungssonntagen, sondern vermehrt auch am gleichen Tag. Die Meinungsäusserung zu einer Vorlage bei Mehrfachabstimmungen führt nicht mehr automatisch dazu, dass gleichzeitig alle Vorlagen beurteilt werden. Vielmehr ergeben sich auch hier vermehrt Differenzierungen, die bei der Volksabstimmungen vom 27. September 1998 deutlich wurden. Im wesentlichen unterschieden sich die Anteile, die leer einlegen, aber auch jene, die überhaupt ihre Stimme abgeben.¹⁸

Insgesamt spricht wenig dafür, dass die Beteiligung in der laufenden Legislaturperiode rückläufig wäre. Die Baisse im Jahre 1996 scheint überwunden zu sein, sodass mit Blick auf die Nationalratswahlen 1999 mit einer sachpolitisch maximal gleich stark politisierten Bevölkerung wie 1995 gerechnet werden kann.¹⁹

Thesen zu den Trends in der Stimm- und Wahlbeteiligung

In welche Richtungen ändert sich die institutionelle Partizipationskultur der Schweiz? Ausgehend von den Befunden und Erklärungen zur Wahl- und Stimmbeteiligung in der Schweiz insgesamt resp. nach Kantonen lassen sich die folgenden Thesen formulieren:

Ohne Änderungen im institutionellen Rahmen kann man annehmen, dass die mittlere Stimmbeteiligung die Höhe der Wahlbeteiligung erreicht oder auch übertreffen wird. Die Einwände, die vor allem aus elitärer Sicht gegen Volksabstimmungen vorgebracht werden und namentlich auf dem Argument der Überforderung basieren, scheinen angesichts der nur noch mittleren Beteiligung in der Schweiz nicht mehr zutreffend zu sein. Die Möglichkeit, direkt und differenziert politisch Stellung zu nehmen, spricht vielmehr den aktiven BürgerInnen-Typ an. Im urbanen Gebiet ist deshalb mit einer Revitalisierung der politische Beteiligung zu rechnen. Über diese drücken sich in erster Linie die Interessen jener BürgerInnen aus, die befähigt sind, sich selber eine Meinung zu bilden und diese auch äussern wollen. Tendenziell dürften dabei die neuen Mittelschichten bevorteilt sein.

Die hier skizzierten Überlegungen zu den aktuellen Trends lassen sich am eindrücklichsten durch die nachstehenden Beteiligungsquoten in vier ausgesuchten Kantonen illustrieren:

Im Tessin und Wallis besteht die Tendenz, sich im Vergleich zu Volksabstimmungen vermehrt an Wahlen zu beteiligen. Sie lag 1995 die Wahlbeteiligung deutlich höher als die mittlere Stimmbeteiligung 1996-1998. Beide Kantone folgen damit noch stark dem Verhaltensmuster, das sich gesamtschweizerisch weitgehend abgebaut hat. Demgegenüber haben die urbansten Kantone Baselstadt und Genf am deutlichsten eine Partizipationskultur, die vor allem auf Volksabstimmungen ausgerichtet sind. Hier ist die mittlere Stimmbeteiligung seit 1995 deutlich höher als es die Teilnahme an den Nationalratswahlen 1995 war.